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区域协调发展战略

来源:本站 作者: 发布时间:2019-04-27 19:10:20 人气: [ ] 查看评论

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  区域协调发展战略是中共十六届三中全会提出的“五个统筹”之一。具体内容为: 积极推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,继续发挥各个地区的优势和积极性,通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制,逐步扭转区域发展差距拉大的趋势,形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。

  2017年10月18日,习同志在十九大报告中指出,实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制。

  积极推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,继续发挥各个地区的优势和积极性,通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制,逐步扭转区域发展差距拉大的趋势,形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。中共十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中进一步提出,促进城镇化健康发展,坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力;继续发挥珠江三角洲长江三角洲环渤海地区对内地经济发展的带动和辐射作用;继续发挥经济特区上海浦东新区的作用,推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放,带动区域经济发展。中共十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次提出,落实区域发展总体战略,促进区域协调发展,形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构,推动各地区共同发展;加大对欠发达地区和困难地区的扶持,改善中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施,逐步缩小地区间基本公共服务差距;加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重的地区和人口较少民族的支持;支持经济发达地区加快产业结构优化升级和产业转移,扶持中西部地区优势产业项目,加快这些地区的资源优势向经济优势转变,鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展,扩大发达地区对欠发达地区和民族地区的对口援助,形成以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的互惠互利机制,建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制,对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持措施。

  根据资源环境承载能力、发展基础和潜力,按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求,逐步形成主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。

  西部地区要加快改革开放的步伐,通过国家支持、自身努力和区域合作,增强自我发展能力。坚持以线串点,以点带面,依托中心城市和交通干线,实行重点开发。加强基础设施建设,建设出境、跨区铁路和西煤东运新通道,建成“五纵七横”西部路段和八条省际公路,建设电源基地和西电东送工程。巩固和发展退耕还林成果,继续推进退牧还草、天然林保护等生态工程,加强植被保护,加大荒漠化石漠化治理力度,加强重点区域水污染防治。加强青藏高原生态安全屏障保护和建设。支持资源优势转化为产业优势,大力发展特色产业,加强清洁能源、优势矿产资源开发及加工,支持发展先进制造业、高技术产业及其他有优势的产业。加强和改善公共服务,优先发展义务教育和职业教育,改善农村医疗卫生条件,推进人才开发和科技创新。建设和完善边境口岸设施,加强与毗邻国家的经济技术合作,发展边境贸易。落实和深化西部大开发政策,加大政策扶持和财政转移支付力度,推动建立长期稳定的西部开发资金渠道。

  东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造,在改革开放中实现振兴。发展现代农业,强化粮食基地建设,推进农业规模化、标准化、机械化和产业化经营,提高商品率和附加值。建设先进装备、精品钢材、石化、汽车、船舶和农副产品深加工基地,发展高技术产业。建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,抓好阜新大庆伊春辽源试点,搞好棚户区改造和采煤沉陷区治理。加强东北东部铁路通道和跨省区公路运输通道等基础设施建设,加快市场体系建设,促进区域经济一体化。扩大与毗邻国家的经济技术合作。加强和东北西部荒漠化综合治理。支持其他地区老工业基地的振兴。

  中部地区要依托现有基础,提升产业层次,推进工业化和城镇化,在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。加强现代农业特别是粮食主产区建设,加大农业基础设施建设投入,增强粮食等大宗农产品生产能力,促进农产品加工转化增值。支持山西、河南、安徽加强大型煤炭基地建设,发展坑口电站和煤电联营。加快钢铁、化工、有色、建材等优势产业的结构调整,形成精品原材料基地。支持发展矿山机械、汽车、农业机械、机车车辆、输变电设备等装备制造业以及软件、光电子、新材料、生物工程等高技术产业。构建综合交通运输体系,重点建设干线铁路和公路、内河港口、区域性机场。加强物流中心等基础设施建设,完善市场体系。

  东部地区要率先提高自主创新能力,率先实现经济结构优化升级和增长方式转变,率先完善社会主义市场经济体制,在率先发展和改革中带动帮助中西部地区发展。加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌,提高产业素质和竞争力。优先发展先进制造业、高技术产业和服务业,着力发展精加工和高端产品。促进加工贸易升级,积极承接高技术产业和现代服务业转移,提高外向型经济水平,增强国际竞争力。加强耕地保护,发展现代农业。提高资源特别是土地、能源利用效率,加强生态环境保护,增强可持续发展能力。继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用,推进天津滨海新区开发开放,支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展,带动区域经济发展。

  加大财政转移支付力度和财政性投资力度,支持革命老区、民族地区和边疆地区加快发展。保护自然生态,改善基础设施条件。发展学前教育,加快普及义务教育,办好中心城市的民族初中班和高中班,加强民族大学建设和民族地区的高等教育。建设少数民族民间传统文化社区,扶持少数民族出版事业,建立双语教学示范区。加强少数民族人才队伍建设,稳定民族地区人才队伍。支持发展民族特色产业、民族特需商品、民族医药产业和其他有优势的产业。优先解决特困少数民族贫困问题,扶持人口较少民族的经济社会发展,推进兴边富民行动。继续实行支持西藏、新疆及新疆生产建设兵团发展的政策。

  健全市场机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移。健全合作机制,鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作,形成以东带西、东中西共同发展的格局。健全互助机制,发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。健全扶持机制,按照公共服务均等化原则,加大国家对欠发达地区的支持力度。国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面,加大对中西部地区的支持。

  根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。

  优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式,把提高增长质量和效益放在首位,提升参与全球分工与竞争的层次,继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

  重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施,改善投资创业环境,促进产业集群发展,壮大经济规模,加快工业化和城镇化,承接优化开发区域的产业转移,承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移,逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

  限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展,因地制宜发展资源环境可承载的特色产业,加强生态修复和环境保护,引导超载人口逐步有序转移,逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。

  禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动。

  财政政策,要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付,逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。投资政策,要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护,支持重点开发区域基础设施建设。产业政策,要引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业,提升产业结构层次;引导重点开发区域加强产业配套能力建设;引导限制开发区域发展特色产业,限制不符合主体功能定位的产业扩张。土地政策,要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制,在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给,对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制,严禁生态用地改变用途。人口管理政策,要鼓励在优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户,引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。绩效评价和政绩考核,对优化开发区域,要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价,弱化经济增长的评价;对重点开发区域,要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等;对限制开发区域,要突出生态环境保护等的评价,弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价;对禁止开发区域,主要评价生态环境保护。

  坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化,逐步改变城乡二元结构。

  对临时进城务工人员,继续实行亦工亦农、城乡双向流动的政策,在劳动报酬、劳动时间、法定假日和安全保护等方面依法保障其合法权益;对在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员,要创造条件使之逐步转为城市居民,依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务;对因城市建设承包地被征用、完全失去土地的农村人口,要转为城市居民,城市政府要负责提供就业援助、技能培训、失业保险和最低生活保障等。鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居,特大城市要从调整产业结构的源头入手,形成用经济办法等控制人口过快增长的机制。

  要把城市群作为推进城镇化的主体形态,逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴,长江及陇海线为横轴,若干城市群为主体,其他城市和小城镇点状分布,永久耕地和生态功能区相间隔,高效协调可持续的城镇化空间格局。

  已形成城市群发展格局的京津冀长江三角洲珠江三角洲等区域,要继续发挥带动和辐射作用,加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力。

  具备城市群发展条件的区域,要加强统筹规划,以特大城市和大城市为龙头,发挥中心城市作用,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。

  人口分散、资源条件较差、不具备城市群发展条件的区域,要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇,成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。

  规划城市规模与布局,要符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力,并与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共服务供给能力相适应。

  加强城市水源地保护和供水设施建设。缺水城市要适度控制城市规模,禁止发展高耗水产业和建设高耗水景观。地下水超采城市要控制地下水开采,防止地面沉降。城市道路以及供排水、能源、环保、电信、有线电视等的建设,要破除部门和地方分割,在统一规划基础上协同建设,减少盲目填挖和拆建。加强城市综合防灾减灾和应急管理能力建设。稳步推进城市危旧住房和“城中村”改造,保障拆迁户合法权益。城市规划和建筑设计要延续历史,传承文化,突出特色,保护民族、文化遗产和风景名胜资源。强化城市规划实施的监管,推进城市综合管理,提高城市管理水平。

  加快破除城乡分割的体制障碍,建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度。完善行政区划设置和管理模式。改革城乡分割的就业管理制度,深化户籍制度改革,逐步建立城乡统一的人口登记制度。

  主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。《纲要》提出,要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。这是在区域发展中贯彻落实科学发展观的重大战略举措,是促进区域协调发展的一个新思路、新举措,对于缩小区域差距,实现可持续发展,具有重要意义。

  一是体现了以人为本谋发展的理念,打破了长期以来把做大一个地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小地区差距的观念。明确了缩小地区差距的导向,主要不是缩小地区间经济总量的差距,不是要求各个地区的经济总量排名提升,而是缩小地区间人民享有的公共服务和生活水平的差距,从而使居住在不同地区的人民都享有均等化的基本公共服务,都享有大体相当的生活水平。

  二是体现了尊重自然规律谋发展的理念,打破了所有区域都要加大经济开发力度的思维定式。我国区域之间的资源环境承载能力和发展潜力差异较大,特别是相当一部分国土的生态环境十分脆弱,并不适合大规模地集聚经济,大规模地推进工业化和城镇化。在全国960万平方公里的陆地国土上,有些区域要承担发展经济、集聚人口的功能,支撑全国经济的持续发展;有些区域要承担保护生态环境的功能,对于这些区域,“发展”的含义主要不是作大经济总量,而是保护好自然生态。这样,才能既遵循经济规律,也遵循自然规律,实现既快又好的发展。

  三是体现了突破行政区谋发展的理念,改变了完全按行政区制定区域政策和绩效评价的思想方法。我国不同区域的资源环境承载能力不同,集聚经济和人口的能力不同,发展的内涵和要求也应该不同,对不同主体功能区的评价内容和重点也应不同。只有采取突破现有体制障碍和政策约束的新举措,制定更有针对性的、差别化的区域政策和绩效评价指标,才能使区域政策和绩效评价指标更加科学,才能科学引导区域协调发展。

  四是体现了长远战略思维,改变了过于追求短期发展成效的观念。未来几十年,是我国工业化、城镇化加速发展时期,将有几亿农村人口进入非农产业就业,进入城市居住。在这种与经济结构调整相伴的空间结构急剧变动的历史时期,我国区域发展将面临着更大的压力和挑战。富有前瞻性地谋划好我国未来十几亿人口、几十万亿经济在国土空间上的分布,主动引导经济布局人口分布资源环境相适应,协调好地域空间有限性与需求无限性的矛盾,对中华民族的长远发展与生存极为重要。(发展改革委提供)

  清远市通过参加义务教育规范化学校建设专项资金竞争项目,争取到省义务教育规范化学校建设专项资金3100万元,改善了地区义务教育阶段的基础设施条件。

  中山大学岭南学院财税系主任林江说,在政府主导经济发展的模式下,政府财政投入对地方经济发展和引导产业转型升级起着关键作用。广东新一轮财政体制改革打破财政资金分配“平均用力”,让财政资金这块有限的蛋糕“喂饱了更多的胃”。

  竞标资金,更是竞标发展思路。从这个意义上来说,无论是中标市还是未中标市都是赢家。配合产业和劳动力“双转移”战略的实施,竞争性分配方式在用于支持欠发达地区产业转移园区建设的75亿元产业转移扶持资金上先行先试:采用招投标的竞争性方式,分五批、每批安排15亿元,择优扶持三个欠发达地区示范性产业转移园区建设。

  为保障资金分配更公平、更科学,广东根据项目技术、专业的特点建设专家库,正式评审时通过抽签决定评审专家,并要求参与评审专家签署承诺书,保证评审公平。评审过程充分引入媒体监督和部门监督,开展“阳光评审”“透明评审”。

  财政资金不是“唐僧肉”,争到钱只是第一步,按照竞标时的承诺管好、用好财政资金才是更为艰巨的任务。对此,广东省建立了资金使用事前、事中、事后全过程的绩效评价制度,对资金使用实施全程追踪问效、问责机制。如在实施“省农业综合开发专项资金”竞争性分配过程中,广东省财政厅定期组织考评农业综合开发县的工作绩效,绩效差的被予以暂停或取消开发县资格。

  作为河源产业转移园的首任负责人,河源市常务副市长黄建中对财政资金竞争性分配带来的巨大变化深有感触。

  通过参与竞标,河源市获得了2批次、共10亿元的产业转移扶持资金。产业转移扶持资金到达转移园后,作为资本金注入园区开发建设单位河源市高新技术开发区有限公司,使公司资产负债率从86%下降至50%以下。各金融机构因此上调公司的信用评级,先后与其达成16亿元的贷款意向,缓解了园区开发建设的资金压力。

  同样是欠发达地区市,获得2批10亿元产业扶持资金的梅州市也产生了巨大的裂变效应。曾经亲历过竞标活动的梅州市委书记李嘉说:“扶持资金的滚动发展带来巨大的放大效应,成为启动梅州绿色崛起的强大引擎。”

  目前,梅州工业园首期7.266平方公里开发已基本完成,园区水质净化厂、企业服务中心等重点配套设施已建成投入使用,累计有进园企业130家,计划投资总额230.29亿元。

  2008-2009年,广东共完成了22项省财政专项资金竞争性分配改革试点,涉及10个省级部门近100亿元省财政资金。

  2011年,广东省设立战略性新兴产业政银企合作专项资金;五年内统筹安排50亿元,通过贷款贴息的方式,促进战略性新兴产业加快发展。

  竞争性分配机制正成为有力的“财政杠杆”,撬动区域经济科学发展。“广东省农业综合开发专项资金”在实施竞争性分配后,各级财政对农业综合开发的投入实现大幅增长;“民办技工教育专项资金”竞争性分配极大地调动了民间资本参与发展技工教育的积极性,1500万元财政资金带来了20倍的滚动投入;“省旅游扶贫项目”在不到一年时间里,直接为10万人提供就业机会……

  广东省财政厅厅长曾志权说,作为一种新型、科学的分配文化,竞争性分配机制对财政管理改革的影响是深远的。财政资金竞争性分配改革充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用,形成了“倒逼机制”,有利于打破地方和部门传统的路径依赖和思维定式,从“要我发展”向“我要发展”转变。

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